经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。近年来，国务院办公厅、国家发展改革委等陆续出台多部重要文件，可见盘活存量资产的重要程度。在此背景下，笔者通过分析盘活存量资产的必要性、可行性、方式和路径，介绍典型案例，并为地方政府的盘活存量资产提出建议。

　　2020年以来，疫情的持续扩散导致经济严重受挫，产业链中断造成的供给不足，地方政府基建项目，制造企业固定资产投资需求萎靡，普通居民的消费需求也受到疫情的冲击和抑制。

　　自2019年实施更大规模的减税降费以来，虽有力促进了经济增长，消费、投资总额不断上升，产业结构不断优化，但同时也给各级财政带来压力，尤其地方财政压力陡增。

　　我国地方财政承担了与其收入规模不相匹配的事权与支出责任，导致地方财力缺口较大，财政赤字规模不断增大。

　　多种因素共同影响下，政府需要更多的融资渠道发展基础设施建设，而承担主要建设职能的国有企业面临负债率高、还款来源无保障、涉及政府隐性债务等多重难题。

　　在此背景下，盘活存量资产无疑是最好的防范化解地方政府隐性债务风险，降低企业资产负债水平，提升再投资能力的重要途径。

　　将沉淀资金回收并投入新的项目建设，不仅有利于解决当前许多地方政府新建项目资金不足问题，还有利于提高建设资金使用效率，推动投资内生增长。

　　近年来，我国政府愈加关注存量资产管理松散、使用效率普遍不高的问题，陆续出台了多部文件，指导地方运用合理模式，盘活存量资产，形成良性投资循环。

　　如发改投资〔2016〕2698号、发改投资〔2017〕1266号、发改农经〔2017〕2119号、发改办投资〔2022〕561号等。

　　尤其是国家发展改革委印发的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（〔2022〕19号），要求“聚焦盘活存量资产重点方向半岛官方体育、优化完善存量资产盘活方式、加大盘活存量资产政策支持、用好回收资金增加有效投资、严格落实各类风险防控举措及建立工作台账强化组织保障”

　　对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。

　　国家不断出台的各类文件，不仅肯定了盘活存量资产的重要意义，还从实施办法、管理机制等各方面给出了具体建议，为运用各类模式盘活存量资产提供了明确支持、坚实保障及指导意见。

　　根据国家统计局对基础设施投资的定义和数据测算，2010～2021年基础设施投资累计接近130万亿元，若按65%的固定资本形成率计算，将形成80万亿元以上的存量资产规模。

　　这些存量资产可以通过REITs（不动产投资信托基金）、PPP（政府和社会资本合作）模式、产权交易等多种方式进行盘活，且潜在盘活规模巨大。

　　根据《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（〔2022〕19号）、《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》（发改办投资〔2022〕1023号）等文件，笔者针对上述文件中提到政府和社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产支持专项计划（商业票据）等5类盘活存量的方式、路径及其对应案例展开介绍。

　　政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

　　通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；

　　除了符合投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等PPP模式适用领域特点外，还应该满足边界条件明确、产权归属清晰、具备长期稳定的经营性收益等特征。

　　存量资产应具备适宜实质运营的内容。PPP项目的核心生命力在于项目的运营，尤其对于采用PPP模式盘活的存量资产应以“运营”为关键导向，在存量资产识别与筛选阶段，充分研究和挖掘存量项目未来经营内容和预期收益，依法择优选择具有投资和运营能力的社会资本参与项目实施。

　　存量资产应满足权属合规清晰的条件。拟盘活的存量资产应具备合法合规、权属清晰、债务明确、历史资料完整等条件，尤其对于存量项目涉及的土地权属问题或资产抵押限制等问题，应在充分梳理并予以解决后再行操作。

　　本项目位于秦皇岛市，是秦皇岛市组织实施的排水重点工程。项目所属行业类别为污水处理行业，盘活的均为存量资产，包括

　　TOT（移交-运营-移交）模式，即由政府方指定机构—秦皇岛排水有限责任公司与社会投资人共同出资成立项目公司，项目公司向政府方支付特许经营权使用费，获得本项目污水处理厂、污泥处理厂、排水管网和泵站的特许经营权。秦皇岛市城市管理综合执法局代表秦皇岛市政府授予项目公司污水处理厂、污泥处理厂、排水管网和泵站的特许经营权，由项目公司具体负责本项目合作范围内设施的运营、维护和管理，为秦皇岛市提供污水处理、污泥处理、排水管网和泵站维护服务。特许经营期满后，项目公司将所有的项目设施完好、无偿地移交给产权单位或市城管局指定的其他接收机构。

　　可行性缺口补助，社会资本通过向政府收取污水处理费和管网维护费回收投资资金。

　　本项目存量排水设施资产规模大、涉及内容复杂，同时包含存量污水项目、污泥项目、排水管网和泵站，实现了“水泥一体、厂网一体”，为水务项目盘活存量资产提供了有益借鉴。

　　项目共计盘活资金36.8亿元，将秦皇岛市一般公共预算收入年均增长率从2015-2017年的2.19%提升到2018-2021年的9.83%，其形成的有效投资带动秦皇岛市年均税收增长超过8%。

　　针对不同类型的员工分类制定安置措施，保证了员工的平稳过渡，同时社会资本通过专业赋能和有竞争力的晋升机制，大大提高了员工的职业获得感。

　　通过资产一体化、管理专业化的手段提升了整体运营管理水平，在保证运营效果的前提下，提高了资产运行效率，节约了运营成本。

　　引进了中国PPP基金，充分发挥出了基金在盘活存量资产领域的引导作用，有力提振了金融机构和社会资本信心，贯彻了国家“京津冀协同发展”战略。

　　基础设施领域不动产投资信托基金指在证券交易所公开发行交易，通过证券化方式将具有持续、稳定收益的基础设施资产或权益，转化为流动性较强的、可上市交易的标准化、权益型金融产品，其实质是成熟基础设施项目的上市。

　　该模式下公募REITs基础设施项目需要满足法律完备性、项目成熟稳定、各参与方资质达标等条件。

　　（1）基础设施项目权属清晰，资产范围明确，原始权益人合法合规持有基础设施项目产权及运营权，其上不附带有其他权利负担。

　　（2）基础设施项目投资管理流程文件完备，BOT/PPP等项目操作流程合法合规。

　　（3）基础设施项目具备可转让性，基础设施项目公司股东同意股权转让，遵守依据2016年6月24日国资委发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部令第32号）进行国有资产转让审批流程，满足《土地出让合同》《特许经营权协议》及区域土地交易管理办法、园区管理条例、行业管理办法等文件项下的转让条件。

　　项目运营时间原则上不低于3年。对已能够实现长期稳定收益的项目，可适当降低运营年限要求。

　　项目现金流投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正。项目收益持续稳定且来源合理分散，直接或穿透后来源于多个现金流提供方。

　　因商业模式或者经营业态等原因，现金流提供方较少的，重要现金流提供方应当资质优良，财务情况稳健。

　　预计未来3年净现金流分派率（预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值）原则上不低于4%。

　　首次发行基础设施REITs的项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于10亿元。

　　发起人（原始权益人）具有较强扩募能力，以控股或相对控股方式持有、按有关规定可发行基础设施REITs的各类资产规模（如高速公路通车里程、园区建筑面积、污水处理规模等）原则上不低于拟首次发行基础设施REITs资产规模的2倍。

　　（2）发起人（原始权益人）、项目公司、基金管理人、资产支持证券管理人、基础设施运营管理机构近3年在投资建设、生产运营、金融监管、市场监管、税务等方面无重大违法违规记录。项目运营期间未出现安全、质量、环保等方面的重大问题或重大合同纠纷。

　　本基金初始投资的基础设施资产为安居百泉阁项目、安居锦园项目、保利香槟苑项目和凤凰公馆项目

　　个保障性租赁住房项目，分别位于深圳市福田区、罗湖区、大鹏新区和坪山区。项目建筑面积合计

　　原始权益人深圳市人才安居集团、福田安居公司及罗湖安居公司所持有的基础设施项目公司即鼎吉管理公司、百泉阁管理公司、锦园管理公司的

　　设立专门的运营监管账户收取运营收入，并向计划管理人偿还相应股东借款的本金和

　　或利息，并分配股息、半岛官方体育红利等股权投资收益。（付款路径：计划管理人向基金管理人划付收益，基金管理人向投资人分配收益。）

　　项目收入分别来自保障性租赁住房租金收入、配套商业设施租金收入以及配套停车场租金收入。

　　和加快住房租赁市场发展提供可复制经验。原始权益人深圳市人才安居集团筹建各类保障性住房占深圳市同期总量的

　　万名人才及家属，成为深圳市吸引人才、留住人才、服务企业的重要住房保障平台。

　　在资产支持专项计划（商业票据），指非金融企业将基础资产，通过设立特定目的信托在银行间市场发行资产支持票据，由基础资产所产生的现金流作为收益支持的证券化工具。

　　对于非金融企业来说，该计划可以降低融资成本、调整债务结构、半岛官方体育提高资产负债管理水平和资金运营效率。

　　发行资产支持专项计划（商业票据），基础资产应满足证券化基础资产的基本要求，即符合法律法规规定，权属明确，可以依法转让，能够产生持续稳定、独立、可预测的现金流。

　　原则上鼓励票据、应收账款、租赁债权等既有债权类资产，因其具有权属清晰、分散性高、标准化程度相对较高、现金流回收有规律等典型特征。

　　以北京市亦庄控股生物医药产业园区资产支持专项计划项目为例，项目详细信息见表3。

　　本项目采用公开发行商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）对存量资产进行盘活。

　　2021年2月，由工银瑞信投资管理有限公司担任计划管理人、中国工商银行担任总协调人/托管银行，由北京亦庄国际生物医药投资管理有限公司、北京亦庄投资控股有限公司作为原始权益人的“工银瑞投-亦庄控股产业园第一期资产支持专项计划”于上交所成功发行。亦庄控股CMBS首期发行金额10亿元，获AAA评级，票面利率3.99%。

　　与传统的金融产品相比，本项目通过较高的资产抵押率和更长的期限，有效放大融资规模，成功撬动近50亿元的新增有效投资。

　　通过物业运营收入质押担保、超额现金流覆盖、标的物业抵押、发行人提供差额支付承诺等多种方式为产品进行增信，提升产品安全性、确保本息及时足额兑付。

　　项目采用“3+3+3+3+3+3+2”的期限设置，存续期内每三年设置开放期，开放期内允许投资人回售资产支持证券份额，增加了投资人回收资金的灵活性，保障投资人利益。

　　产权交易是指交易双方当事人，依照法律规定和合同约定,通过购买、出售、兼并、拍卖等方式，将一方当事人所享有的企业产权转让给另一方当事人，而使被交易企业丧失法人资格或改变法人实体的法律行为。

　　该模式下要求拟盘活的存量资产应具备合法合规、权属清晰、债务明确、历史资料完整等条件，尤其对于存量项目涉及的土地权属问题或资产抵押限制等问题，应在充分梳理并予以解决后再行操作。

　　年初，为了贯彻市委市政府关于加强盘活利用土地房产资源的部署要求，根据市国资委开展的土地房产盘活专项行动方案，天津渤海化工集团有限责任公司将国际轮胎公司房产、土地、生产设备、品牌、专利等非流动资产打包，并附带摘牌方接收公司全体员工的条件，在天津市产权交易中心挂牌转让，盘活存量资产。

　　年中，中策橡胶集团摘牌。中策橡胶集团全资子公司中策橡胶（天津）有限公司与国际轮胎公司实施混改，并以此为基础，作为中策橡胶集团全球扩张战略的一部分。

　　渤化集团国际轮胎公司将房产、土地、生产设备、品牌、专利等非流动资产打包，并附带摘牌方接收公司全体员工的条件，在天津市产权交易中心挂牌转让。中策橡胶集团全资子公司中策橡胶（天津）有限公司与国际轮胎公司实施混改，并以此为基础，作为中策橡胶集团全球扩张战略的一部分。

　　实现了房产土地盘活，实现盘活资金7.1亿元，最大程度上保证了国有资产保值增值。

　　国际轮胎公司通过出售资产包获得的资金主要用于解决企业债务，完全覆盖了银行借款、融资租赁款等外部金融债务，解除了渤化集团在国际轮胎公司捆绑的担保责任，避免了渤化集团债务的系统性风险。

　　在盘活资产的过程中，半岛官方体育以职工的妥善安置作为盘活存量资产的前置条件，使近千名员工重新获得就业岗位，收入得到成倍增长，职工利益得到有效保障。

　　优化产能并降低能耗，月产量由1200吨增至6500吨以上，生产用能对标综合能耗已经达到轮胎制造标准的先进值。

　　作价出资是指公司股东在公司设立时或者增加资本时，根据法律和公司章程的规定，按照认股协议的约定向公司交付可以用货而估价并可以依法转让的非货而对产以取得股权的行为。

　　该模式下要求拟盘活的存量资产应具备合法合规、权属清晰、债务明确、历史资料完整等条件，尤其对于存量项目涉及的土地权属问题或资产抵押限制等问题，应在充分梳理并予以解决后再行操作。

　　本项目盘活的存量资产为曲靖云能投新能源发电有限公司投资建设曲靖垃圾发电项目，项目投产以来，一直处于亏损状态，已资不抵债。

　　年，本项目通过资产作价入股和资产租赁模式，引进战略合作方成立新公司开展项目提标改造和后续经营，实现存量资产盘活。

　　本项目通过资产作价入股和资产租赁模式，引进战略合作方成立新公司开展项目提标改造。

　　项目提标改造后，垃圾焚烧工艺提升，每年可节约燃煤成本3000万元以上，飞灰大幅减少（只有原来的20%左右），固化及运输成本每年降低约1000万元，年均收益1054.52万元，实现项目扭亏为盈、生产经营良性循环。

　　盘活前，曲靖新能源预计利润总额-6165.55万元，经营净现流-3258.8万元，无法维持公司正常经营，经营状况将持续恶化。盘活后，曲靖新能源预计年均经营净现流预计为641.55万元。

　　本项目创新合作模式，以机器设备资产作价3500万元入股新公司获得35%股权，其余资产出租给新公司使用收取租金，同时获得股权投资收益和资产出租收益，拓宽了收入渠道，最大程度盘活了存量资产的价值。

　　盘活存量资产涉及发改、财政税收、国资、金融、行业主管等多个部门，同时，许多部门都有不同的存量资产有待盘活。

　　厘清各部门的职责，各司其职，保证盘活存量资产工作的有序进行。建立跨部门的盘活存量资产统筹协调机制，加快办理盘活存量资产各项手续，建立数据共享的存量资产台账制度，提高存量资产盘活效率。

　　针对不同的项目类别、属性、特点，分析PPP、REITs等模式的适用情形，判断该存量项目是否符合实施基础。

　　建立全国基础设施存量项目库及信息披露渠道，及时公开各地存量项目清单，便于社会资本、金融机构更好、更及时参与存量项目投资与运营。

　　在鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，盘活长期闲置的存量资产的同时，提高民间资本参与基础设施项目的便利程度，支持民营企业通过产权交易、并购重组等方式盘活自身资产，鼓励回收资金用于新的项目建设。对参与的各类市场主体一视同仁，充分调动民间投资参与积极性。